Estudo investiga irrealidade em orçamentos públicos no País

As enormes diferenças entre os valores planejados e os de fato executados nos orçamentos públicos dos municípios brasileiros ilustram a crise de credibilidade do atual modelo adotado no País. É o que aponta a pesquisa O irrealismo orçamentário nos municípios brasileiros, desenvolvida por Ricardo Rocha de Azevedo, sob orientação do professor André Carlos Busanelli de Aquino, na Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto (FEARP) da USP.

Discrepâncias nos orçamentos públicos também ocorrem com as receitas.

Atualmente, as leis e suas regulamentações permitem que o Legislativo dê ao Executivo autorização prévia para grandes margens de alteração posterior no orçamento. Diante disso, os autores do estudo sugerem que os governos têm utilizado essa grande flexibilidade para adotar estratégias orçamentárias que permitam mudar posteriormente recursos entre funções de governo, entre programas ou entre órgãos, sem passar pelo debate dos legisladores.

Segundo o pesquisador, o problema não decorre de falta de informações necessárias para a elaboração do orçamento. Mesmo se conhecendo, por exemplo, o valor da folha de pagamento e a potencial faixa de correção a aplicar, esse tipo de despesa não é corretamente estimado. “Ter mais informação disponível para fazer estimativas no orçamento não está gerando orçamentos mais reais”, afirma. O estudo aponta que, em média, cerca de 25% dos gastos planejados são executados em outras funções de governo e existem casos de municípios com alteração de 80% no orçamento inicial.

Excesso de arrecadação

As discrepâncias também ocorrem com as receitas. Por exemplo, se o IPTU arrecadado em 2013 foi de R$ 5 milhões e em 2014 foi de R$ 5,5 milhões, caso não haja nenhuma mudança no cenário espera-se que no orçamento de 2015 seja prevista uma receita compatível com a dos anos anteriores. Porém, o que se observa em diversos casos é que essa receita é subestimada. Se a receita de IPTU pode ser prevista em, por exemplo, R$ 4 milhões para 2015, já é desenhado de forma antecipada um mecanismo planejado de excesso de arrecadação que ocorrerá no ano seguinte.

Este excesso de arrecadação “não prevista” permite grande flexibilização, permitindo ao gestor alocar a diferença. “E o que é pior para a accountability: o Executivo poderá, na maior parte dos casos, decidir isso praticamente sozinho, por decreto, sem a participação do Legislativo e sem a transparência que o orçamento inicial possui”, afirmam os pesquisadores.

O inverso também pode ocorrer. Dependendo da relação com o Legislativo, quando não há uma predisposição em autorizar previamente margens de alteração orçamentária, as receitas podem ser superestimadas pelo Executivo, permitindo assim a inclusão de gastos com valor superior à capacidade de arrecadação.

O Legislativo e o Executivo de cada governo estabelecem o quanto aceitam de mudanças no plano inicial do uso do recurso público. O mecanismo de ajustes previsto na lei é natural, pois o Executivo precisa de certa flexibilidade, visto que situações imprevistas surgem e devem ter respostas do governo, como eventos da natureza ou outras situações emergenciais. “Mas deixar 80% de espaço para mudança do plano inicial mostra um bom planejamento público operante?”, questiona Aquino, orientador da pesquisa.

As conclusões do trabalho apontam que não basta o orçamento público ser transparente. “Se ele é irreal nas estimativas, ele já foi montado para os ajustes posteriores. E assim, tanto cidadão, organizações do terceiro setor, tribunais de contas e a mídia estão observando algo que não será executado. Não se pode dizer que isto é transparência em última instância”, complementa o pesquisador.

Para Azevedo, esse tipo de discussão é importante para o momento atual do País, quando diariamente tem se discutido necessidade de evoluções nos atuais mecanismos de controle da verba pública, das quais o orçamento é uma das principais ferramentas. “Mesmo com os ganhos que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe para o estabelecimento de metas fiscais, somente eles não têm sido suficientes para melhorar a qualidade do gasto público. É uma equação complexa, para união, estados e municípios”, conclui. 

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